什么是分税制

不知道大家是否有体会，每家公司在做第二年预算的时候，各部门之间的“明争暗抢”、刀光剑影，简直无法形容。对于国家来说，也是一样的，中央国库的“底子”是否雄厚，决定了来年的预算是否充足，所有的政见冲突和利益矛盾，都隐藏在这几两银子之中。

要理解政府治理，就要从政府花钱说起，要花的钱从哪里来呢？地方政府来钱的主要方式有两种：税收和土地财政。如果没钱，什么政策也无法落地。我们想看懂政府的真实意图，不能只看政府说了什么（发布的政策文件），还要看政府做了什么（资金的流向和数量）。

前面两篇文章，我们介绍了政府的事权划分。例如中央政府和地方政府的职责划分，中央管国防、海关等全国性事务，地方管教育、民生等事务。通过前期的介绍，可更好地理解政府“财权”。事权需要财力的支持，地方政府的事权与财权是否匹配，地方政府是否有足够的权利去收钱，我们在这篇文章中可以找到答案。地方政府从1994年分税制改革之后，预算支出就一直远高于预算收入，这为后续的“土地财政”和高房价埋下了伏笔。地方政府的收入占比大约是50%，但支出却高达80%，这30%的差距由中央政府进行转移支付弥补。

接下来，我们将介绍1994年分税制改革对相关的内容：

分税制改革的背景

1994年之前，地方政府的收入和支出是比较匹配的，“事权和财权匹配”的制度对中国的发展影响较大，但中央政府其实是很“穷”的，不利于中央集中力量办大事；地方政府虽然有钱有权，但也会造成很多不良后果；

1994年之前，我国的发展特点是“承包”制：政府搞财政承包，城市搞企业承包，农村搞土地承包。我国的基本国策决定了不可能对所有权做出根本性改变，只能对使用权和经营权实行承包制，以提高工作积极性，天天喊着土里私有化、永久产权等，这在中国是不可能实现的，违背了社会主义制度。

1、改革之前是财政承包体系

财政承包是指中央与省财政在收入和支出上进行包干，地方可以留下一部分创收。每个省的包干形式不一样，比较常见的是“收入递增包干”。

例如北京的做法：1988年的包干形式，是以1987年的财政收入为基数，设定年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。广东的包干形式是：1988年上交中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的都归广东。广东预算收入的增长速度远高于9%，可达到27%，相当于每年交租子的负担越来越轻松。因此，后来的分税制改革广东是反对最激烈的。上海的方式是实行“定额上缴”，每年固定上缴中央105亿元，上海全年收入也就165亿元，相当于大部分交给中央，上海政府负担很重，上海政府真挺难的。

有些地方政府（县政府），大力兴办乡镇企业，乡镇企业贡献增值税和利润收入；增值税是规模越大，缴税越多，县政府有很强的动力做多、做大乡镇企业；企业交给政府的利润，可作为预算之外的收入，可以独享不用上交中央。这给地方政府创收了非常多的收入。这种承包制度，极大地调动了全社会的积极性，推动整个中国走出计划经济时代。同时，乡镇企业为中国后来的工业化培养了大量的工人，从农民的身份变为工人的身份，不仅仅是身份的转变，也要从素质上改变，遵守规矩，服从企业管理，熟练操作机器设备等都需要培养成本。

这种财政包干的制度，带来严重的问题就是中央政府和全国财政越来越穷，地方政府越来越富裕。财富就藏富与地方政府，藏富与企业。地方政府为了避免和中央分成，可通过一些税收减免政策，等来年在通过其他手段收一些回来。这种情况造成企业违规减税、偷税漏税；中央看到的情况是税收收入上不去，但地方政府预算外收入却迅猛增长。这种情况极大地削弱了国家的财政力量，不利于推动其他改革。如果中央没钱，那也就谈不上宏观调控的能力，无法保障义务教育、大病统筹，抗疫救灾等。

2、分税制改革拉开序幕

分税制改革把税收种类分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。中央这种设法，主要是想减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入；但同时，导致税务系统人员激增，提高了征管成本，企业纳税成本增加。

在2018年6月，国税与地税合并税种，大多数税种合并后，三种税收中，增值税是中央与地方政府共享的，占全国税收收入的约25%。在改革之前，增值税是地方税；改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。

分税制改革，地方阻力很大。像广东省这种改革之前和之后有较大差异的省，就明确表示反对分税制。谈判是朱镕基总理亲自带队，从广东省开始，一个省一个省进行谈判，深入做思想工作，历时两个多月的时间，终于完成了全国的分税制谈判。

为什么谈判如此艰难？难道不是中央一道政令，地方就要照办吗？显然不是这样的，当年中央政府没钱，也就没有说话的底气。同时，大家所接触到的信息，是经过博弈后的结果，博弈过程大家自然看不到。要看懂政府政策背后的目的，就一定要去理解制定政策过程中，哪些人的利益冲突了？是怎么冲突的？利益如何协调？以及利益解决机制是什么？

企业所得税占全国总税收的23%。原来的做法是：中央企业交中央，地方企业交地方。地方企业比中央企业多，所以，大多数企业所得税交给了地方政府。地方政府自然就会大力发展本地企业，地方保护主义也就产生了，同类型的企业必然会产生跨地方的壁垒，造成企业的生产资源浪费，生产成本增加，不利于全国统一大市场建设。但在2002年的所得税改革中，所有企业的所得税中央和地方六四分成，这些问题迎刃而解。

3、分税制改革取得的效果

分税制改革扭转了中央财政不足的局面，国库预算一下子增加的30%多，达到全国预算收入的55%。这种财政实力为后续轻松应对1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机、汶川地震、全国防疫等提供了经济基础。分税制改革在我国相当于一次内部“革命”，“不破不立，旧的不去，新的不来”，这次改革对地方政府的经济发展产生了深远的影响，为后续“土地财政”发展埋下了伏笔。

第4篇会介绍我国分税制体制下是如何发展出“土地财政”的，刨析土地财政是如何推高房价的。感兴趣的同学，可以加个关注，方便追更。